共同行政违法制度的完善：共同行政违法的处罚程序和救济问题

  共同行政违法制度的完善除了在实体方面做研究，也应当对程序方面和当事人事后救济上做出探讨。由于行为人数量较多，在处罚程序和救济问题上，并不必然能够适用一般程序。

  共同行政违法情节多较为复杂，有些情况需要数个行为人分多个环节，多步完成。对于多环节共同行政违法，例如盗伐林木后运输至外地，在没有行政许可的情况下违法贩卖。

  这种情况下，盗伐的目的是为了贩卖而获得利益，故盗伐后就必定存在贩卖，也不可能未盗伐而凭空贩卖，二者均属于共同行政违法的一环。

  此种情况，依据《行政处罚法》（2021 年版）第二十五条第一款，应当由先立案的行政机关管辖。但对发生在外地的违背法律规定的行为，管辖机关派遣工作人员外出调查取证，必定会花费额外的时间，可能会影响办案效率。

  故在实践中，可以将先立案的行政机关为主管机关，必要时能委托外地相关具有领域管辖权的机关调查发生在该地区的违背法律规定的行为，并将调查的最终结果和相关材料发送给主管机关。

  由主管辖机关对整个案情认定后，作出处罚文书，对所有违背法律规定的行为人相应处罚。对于身处外地的违背法律规定的行为人，也能请求当地机关协助执行。

  此时，行政处罚由该主管机关作出，处罚文书上也加盖该机关的签章。其他机关仅协助调查和执行，本质上不参加对于整个违背法律规定的行为的处罚，与一行为不二罚原则并不冲突。

  调查取证是行政处罚程序中一项非常非常重要的环节，虽然共同行政违背法律规定的行为人数量较多，案情也较为复杂。但本着全面、客观、公正之应有之义。行政机关应当对每一位行为人充分做出详细的调查，听取其陈述申辩。

  以便理清案情经过，查清各行为人情节轻重，为公正客观做出处罚打下基础。《行政处罚法》（2021 年版）第六十三条规定的是关于行政相对人有关申请听证的内容。

  听证是行政相对人权利的重要保障制度，对于共同行政违法进行处罚也一样必须严格落实到位。由于对每一位共同违背法律规定的行为人的处罚，是根据不同行为人的情节轻重而定，每一位违背法律规定的行为人的处罚结果均可能不同。

  又根据第六十三条，听证必须在涉及到违法行为人重要权利或处罚达到某些特定的程度时才能申请举行。故在共同违法中，也许会出现以下四种情形：

  （1）所有违背法律规定的行为人所受处罚程度之总和均达不到可依法申请听证的标准。（2）各个违背法律规定的行为人所受处罚结果，单独来看都未达到了可依法申请听证的标准，但是所有与处罚结果之和却达到可依法申请听证的标准。

  （3）部分违背法律规定的行为人所受处罚单独没有达到可依法申请听证的标准，另外部分违背法律规定的行为人所受处罚单独达到了可依法申请听证的标准。（4）全部违背法律规定的行为人所受处罚单独都达到了需要告知听证权利的标准。

  第一种情况，由于所有违背法律规定的行为人的处罚结果之总和均未达到申请听证标准，那么各个违背法律规定的行为人所受单独之处罚结果也必定达不到申请标准，则所有人均无申请听证的权利。这种情形相对简单，也并无太大争议。

  同理在第四种情况下，所有违背法律规定的行为人所受单独处罚之结果就已达到申请听证标准，那么也应当肯定其具有申请听证之权利，此种情形也并无争议。

  第二种情况，虽然各个违背法律规定的行为人单独所受之处罚结果并未达到申请听证标准。但共同违法具有整体性，在这个整体的内部，各个行为人之间有相互配合。

  无论缺少哪一位，都可能会导致最终没办法实现违法目的。此外依前文处罚原则的论述，每个行为人的处罚是基于行政机关对于整体危害结果的评价后所做出的，既然所有处罚结果之和达到听证之标准，一旦这个总和被认为不合理，则有一定的概率会影响所有人的处罚结果。

  第三种情况则相对复杂。对于部分所受处罚已达到申请听证之标准的违背法律规定的行为人，他们毫无争议具有申请听证的权利。

  对于那些所受处罚未达到申请听证标准之违背法律规定的行为人，依据针对第二种情况的论述，举重以明轻，如果这部分行为人也申请听证，应当赋予他们听证的权利。但如果他们并未提起听证申请，行政机关为了客观全面把握整个案件事实，认为有必要的，可以邀请参与听证。

  钦州市中天烟花爆竹销售有限公司与广西壮族自治区市场监督管理局工商行政管理一案中，被告在对原告进行处罚时，并未告知原告有权申请听证。原告公司认为，作为共同违背法律规定的行为人，被告仅告知第三人有申请听证权利，而拒绝原告的听证申请属于违法。

  法院则认为，被告对于原告的处罚幅度不满足法律规定申请听证要求，遂认定被告拒绝原告听证申请并不会违反法律。由此可知，该案属于上文中第三种情形。

  本案案情为，原告与两位第三人签署协议，对所在地区进行划分，实施垄断行为。垄断行为具有特殊性。需存在限制或排挤其他同业竞争者等情节，并达到一定程度。

  根据协议，三名违背法律规定的行为人属于划分区域，分别实施各自分工。分别分割市场，并且限制该地经营户进货渠道。三名违背法律规定的行为人在各自实施“分内”违背法律规定的行为时，彼此之间有空间上的分割。

  其中一名违背法律规定的行为人对于另外两名违背法律规定的行为人之间的实施程度等情况并不一定完全了解。三名违背法律规定的行为人的主观意图、分工以及违法情节虽可通过协议有一定的反映。但纸面协议毕竟有所局限性，并不能客观的反映全部事实。

  如果仅仅告知两位处罚结果达到申请听证的违背法律规定的行为人相关权利，则并不能全面的把握案件实情。故行政机关（本案中被告）本着公平公正实施处罚权之考量，应当认可原告参加听证的权利。

  关于共同违法行为人处罚文书的制作，目前没有统一的总则性规定，在一些行政管理领域的法律和法规中，能够找到类似规定。实践中则存在比较大差异，有些行政机关采取分别制作文书的方式处理，有些机关采取制作一式多份文书的方式。

  《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十七条，行政决定书能采用一式一份和一式多份的样式，即既可以再一次进行选择对每一个共同行政违法行为人送达单独的行政决定书，也可以向每一个共同行政违法行为人送达相同的行政决定书。

  从法理上来讲，所有的处罚都应当具有法定形式，即规范的处罚文书，它不单单是法律的要求，更是保障违背法律规定的行为人进行事后救济权利的一项重要依据，是被处罚人的权利之所在。

  但为了便利行政机关、也为保护相对人权利，制作一式多份决定书，一方面提高行政机关工作效率，另一方面保护了相对人的知情权。

  当制作一式多份的处罚文书时，作者觉得应该先对整个违背法律规定的行为进行描述，并且写明每一个具体行为人所实施的行为以及所实施行为相对于整个违背法律规定的行为所起到的作用、处罚所依据的法律条款及处罚决定。

  实践中，存在文书制作不规范，内容简略等情况。例如浦江县公安局针对严某与胡梅所做出的处罚决定书。

  浦江县公安局虽认定胡某与严某属于共同违法，但仍然开具的是两份不同的处罚决定书，并且每一份文书只载明了针对该文书处罚对象的决定，对于非法行为的记录也较为简略。但实践中也有内容详尽，具有推广意义的行政处罚文书。

  以证监会与 2021年 1 月 4 日做出的《中国证监会行政处罚决定书（熊模昌、吴国荣）》为例，就属于对共同行政违背法律规定的行为人熊模昌、吴国荣违法操纵股票在市场上买卖的金额，所开具的一式多份处罚决定书。

  文书的前半部分，详细记载了二人整个违法过程：从二人使用的账户组情况，到账户组资产金额来源及去向，再到各自在整个操纵过程中的具体行为及具有的特征，无一遗漏；后半部分则载明了针对二人的处罚决定以及援引的法律。

  综上，在制作关于共同违背法律规定的行为人的处罚文书时应遵循下列原则：共同违法是具有整体性的一个行为，除非有共同违背法律规定的行为人未归案而需要另案处理之外，否则应当制作一式数份的行政处罚决定书。

  具体内容应分为两部分。第一部分记录，对于整个共同行政违背法律规定的行为以及所造成危害后果的评价。第二部分则分条依次记录处罚内容（每一份处罚文书不仅应注明该文书所有人的处罚内容，还应注明其他违背法律规定的行为人的处罚内容）。

  这样可使违背法律规定的行为人之间对比各自的处罚结果，以衡量处罚是否有失公平，避免处罚畸轻或畸重，也可起到监督行政机关正确运用处罚权的作用。

  在每一份文书上也应全部列明违法事实、处罚依据、证据和法律责任，有利于被处罚人对行政机关进行直接监督，更有助于被处罚人事后采取救济措施。

  “送达”一直是困扰行政秩序甚至审判工作的问题之一，严重影响行政、司法效率，降低了行政、司法公信。

  关于共同行政违法处罚文书的送达，主要有两个问题：文书是否应当送达每一位受处罚的当事人；送达后救济时间的起算。对于第一个问题。文书作为被处罚人日后提起救济的一项权利凭证，即使共同行政违背法律规定的行为人数量较多，原则上应当送达致每一位当事人。

  在“李莉送蓬莱市卫生和计划生育局案”中，法院在审理中认为：“因违法生育系夫妻共同行为，本案诉争的违法生育认定书认定的事实中涉及到第三人，但原告系违法生育认定的行政相对人，被告将违法生育认定书只送达给原告，行政程序并无不当。”

  据此可认为，法院承认原告与丈夫第三人的违法生育行为属于共同违法。分析该案判决书可知，行政机关只将原告作为行政处罚的相对人，并未对第三人丈夫做出处罚。

  这种做法并不妥当，既然是共同违法，就应当将其丈夫作为处罚相对人，并依据前文有关处罚原则的分析，按共同处罚的方式处理。

  但法院却在做出属于共同行政违法的认定后依然认为行政机关只将文书送达原告并无不当。这种观点并不妥当，既然是共同行政违背法律规定的行为人，就应当进入处罚程序，并且送达处罚文书。

  对于第二个问题。由于共同行政违背法律规定的行为人数量较多，则有极大几率会出现送达日期不一致的情况。当事人收到送达文书后，采取救济的期限是应当以各人收到文书之日起单独起算，还是按照最后送达的文书送达之日起计算呢？

  《行政复议法》第九条与《行政诉讼法》第四十六条均规定申请复议或起诉期限应当从知道或应当知道作出行政行为之日起计算。所谓知道作出行政行为之日，应当是处罚文书送达之日。

  因为在收到处罚文书前，行政机关是否会作出处罚民众是无从得知的。对于多人送达的救济期限起算的问题，根据行政法精神，应当采取有利于当事人的方式，故应当最后一份文书送达之日起计算。若当事人在收到文书之前已经获知处罚行为的作出，则应当以其知道之日起计算。

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